İdari Sınır Taksimatı Üzerinden Türkiye’de Bölge’yi Sorunsallaştırmak
Bölge tanımı üzerinde durduğumuz bir tartışmada, il sınırlarını veri kabul eden bölge teşekküllerinin açmazlarını konuşurken ölçeği bir kademe küçültüp illerin, ya da belki ilçelerin sınırlarının nasıl oluştuğunu sorgulamıştık. O sırada sınır teorilerinin bu konuda ne söylediği, Türkiye’de mevcut idari sınır statükosunun nereden köken aldığı, bir oluşturulma rasyonelleri olup olmadığı, sınırların hayatlarımız için neden önemli olduğu, şimdiye kadar ne tür sınır değişikliği teşebbüslerinin gündeme geldiği, yeni bir değişikliğin gerekliliğini kimin, hangi somut göstergelere göre sorunsallaştıracağı ve bu konuda bir kontrol periyodu olup olmayacağı soruları zihnimi kurcalamıştı. Dolayısıyla dönem sonu ödevi olarak bu konuyu çalışmaya karar verdim ve işte buradayız!
İdari sınırlar hakkında düşünürken konunun bir yerde -merkezi ya da yerel-, yönetimlerin yetki sahasına gelmesi kaçınılmaz oluyor. Başlı başına ayrı bir disiplinin konusu olduğu için biz meseleye idari teşkilatlanmadan ziyade idari coğrafya[1] (Özçağlar, 2005) çerçevesinde, mekânsal açıdan yaklaşmaya çalışacağız. Tartışmanın her aşamasında çıkış noktamızın bölge meselesi olduğunu, ana sorunsalımızın ise merkezi ve yerel yönetimlerin hem özgün yapıları ve hem de birbirleriyle münasebeti olduğunu ve tarihsel bir vaka olarak Kürt sorununun bütün bu tartışmaların kalbinde nasıl önemli bir yer tuttuğunu akılda tutarak ilerleyeceğiz. Son olarak, idari taksimatın tarihine başvurmadaki temel maksadımız da kronolojik bir sıralamadan ziyade kırılmaların ve dönüm noktalarının günümüze etkisini anlamaya çalışmak olacak.
Ne Tür Gerekçelerle Değişiklikler Gündeme Geliyor?
İdari sınırlara ilişkin tarihsel bir sorgulama yaparken, sınır mefhumunun kesinliğinin her zaman bugün anladığımız biçimiyle var olmadığını akılda tutmamız gerekiyor. Akbal’ın 1961’de hazırladığı aşağıdaki haritada (Harita 1) bazı sınır çizgilerin süreksizliği, kapalı alanlar görme beklentimizi karşılamadığı için eğitimli modern gözlerimizi rahatsız ediyor. Manası hemen anlaşılan ancak tanımlanmasında güçlük çekilen “semt” gibi coğrafi birimlerin (Karagel, 2022) hatırlattığı insan ölçeğinde anlamlı, başladığı ve bittiği yer bir çizgi kesinliğinde olmayan ama etki alanı azalarak sona eren daha organik bir alan tahayyülü kavrayışımızı kolaylaştıracaktır.
Türkiye’de idari alanları tarif eden sınır oluşumlarına ilişkin rasyonel bir kök nedeninin tespit edilemediği, mevcut il sınırlarının nasıl belirlendiğine ilişkin herhangi bir kritere rastlanmadığı ve bu yüzden gerekli olan somut ölçütlerin varlığından söz edilemeyeceği üzerinde bir mutabakat oluşmuş gibidir (Kılınç, 2007; Efe ve Aydın, 2009; Demir, 2018; Çolak ve Çolak, 2023). Ama yine de hukuki mevzuatta yapılan her değişiklik, göstermelik de olsa bir gerekçe öne sürüyor. Sözgelimi, 1921’de TBMM hükümeti tarafından Giresun, Tirebolu ve Ordu kazalarından oluşan müstakil bir liva kurulmasına dair kanun tasarısının gerekçesinde, temel olarak birimin coğrafi büyüklüğü, kendine yetebilme ve kaynakları açısından zenginliği, bayındırlık durumları gibi faktörlerin statü değişikliği için aranan maddi şartlar olarak tarif edildiğini görüyoruz (Tavukçu, 2020). Benzer şekilde, 1933 yılında Dahiliye Nezareti’nin, Aksaray, Hakkâri, Cebelibereket, Şebinkarahisar vilâyetlerinin ilgası ve Rize-Artvin ile İçel-Mersin vilâyetlerinin birleştirilmesi önerisinde, nüfusun ve buna bağlı olarak da gelirin yetersizliği gerekçesiyle tasarruf amacının öne çıkarıldığı görülüyor (Gül, 2021).
Cumhuriyet sonrası Belediye Kanunu ve Köy Kanunu gibi hukuki mevzuatın sıklıkla atıf yaptığı gibi, yeryüzü şekilleri ve çeşitli sosyo ekonomik kullanım alanları Türkiye’de idari sınırları tarif eden en önemli belirleyenler olarak tarif ediliyor (Karagel, 2012). Çolak ve Çolak (2023), geçmişte yapılan mülki idare düzenlemelerine dayanak teşkil eden araştırma ve raporlarda coğrafya durumu, ekonomik koşullar ve kamu hizmetinin gerekleri şeklinde üç kategoride gerekçelendirmeye rastladığını söylüyor. Buna göre coğrafya durumu, “büyük ve kudretli yönetim kademeleri arasındaki sıkışmışlık”, “alanının doğal koşullar nedeniyle bağımsız yönetilmeye elverişsizliği”, “yeni sınırlarda il olarak kalmanın imkânsızlığı” gibi ifadelerle; ekonomik koşullar ise “gelirlerinin giderleri karşılayamaması”, “gelişme ve ilerleme potansiyelinin bulunmaması”, “ticari faaliyetlerin ve ihracatın yetersizliği” ve “ticaret yollarının başka alanlara kayması” gibi ölçütlerle ifade ediliyor. Karagel (2012), yeryüzü şekillerine dayalı tariflerin daha çok literatürdeki Dağ Sırası, Suyolu ve Poligon; sosyo ekonomik tariflerin ise Tarih ve Lekeler isimli sınır kuramlarına uyduğunu belirtiyor.
Ancak literatürde, bu görünen yazılı gerekçelerin gizlediği bazı gizli nedenlerden de söz edildiğine tanık oluyoruz. Örneğin 1992 yılında Kars ilinin, Iğdır, Ardahan ve Kars olarak üçe bölünmesine açıklama olarak sunulan “yüzölçümünün büyük olması ve bu büyüklüğün halka hizmet götürülmesinde etkinliğini azalttığı” gerekçesinin aslında geçerli olmadığını savunan Şaşmaz (2022), Türkiye’nin doğu sınırlarında Sovyetler Birliği’nin dağılması sonucu kurulan üç yeni komşu devletten kaynaklanan güvenlik endişelerinin bu kararda daha etkili olduğunu belirtiyor.
Tavukçu (2020), Cumhuriyetin erken döneminde idari düzenlemeler için sunulan gerekçelerin, “halka doğru” yönetim arayışı, idari ölçek olarak küçülme çabası, güvenliği sağlama çabası, vilayetlerin gelirleri gerektiği gibi kullanmaması, nüfus, düşman işgaline uğrayan yerlerde idarenin elde tutulmasını sağlamak şeklinde sıralanabileceğini belirtiyor. Aygün’ün (2010) Vakfıkebir, Şarlı ve Tonya örnekleri üzerinden ele aldığı çalışmasında gösterdiği gibi, Osmanlıda mahallî eşraf, sahip olduğu müesseseler vasıtasıyla hâkimiyetini sürdürmek ve sahip olduğu iktidarı yitirmemek için idarî düzenlemelere müdahale etme çabasına girebiliyor. Karagel (2012), “arazi mülkiyetleri”nin de sınırların yeniden tespitinde göz önünde bulundurulan unsurlar arasında olduğunu; bugün hala il, ilçe, köy sınırları çizilirken özel mülkiyetin parçalanmamasına dikkat edilmeye çalışıldığını ifade ediyor. Benzer şekilde Osmanlıda da farklı kazalarda yer alan ancak birbirlerine komşu olan vakıf arazilerinin bir kazada toplanarak idare edilmesini bir ihtiyaç olarak öne süren yerel taleplerden de mülkiyet temelli kaygıların evvelden de belirleyici olduğunu anlıyoruz (Aygün, 2010).
Bir diğer önemli gerekçenin ise güvenlik olduğunu görüyoruz. 1921 yılında hem sivil bir teşkilat hem de bir jandarma kuvveti kurularak bölgede devlet otoritesinin daha iyi sağlanacağı, bunun asayiş olaylarını önleyeceği ve güvenliği tesis edeceği beklentisiyle Malatya dâhilinde Hekimhan adında yeni bir kaza kurulmasının gündeme getirildiği görülüyor (Tavukçu, 2020).
Türkiye’deki mülki idare alanlarının yeniden belirlenmesinde öne çıkan bir başka gerekçenin de, seçim kazanmak gibi aktüel-politik nedenlere dayandığını görüyoruz (Toksöz ve Gezici, 2014). Bir siyasi lütuf ya da yatırım aracı olarak (Karagel, 2010) görülen bu yaklaşımın Cumhuriyet öncesinde de izini sürmek mümkün (bkz.: Özdiş, 2009). Türkiye’de 1980'li yılların sonlarında başlayan ve uzun zamanlar 67'de kalmış olan il sayısını kısa zamanda 81'e yükselten yasal düzenlemeleri bu eğilimin bir çıktısı olarak okuyabiliriz. Özellikle 1990’lı yıllarda görülen popülist politikalar ve oy kazanma kaygısıyla, yeni kurulan il ve ilçe sayısındaki artış oldukça dikkat çekici (Şaşmaz, 2022). Genel ve yerel seçimler öncesi verilen vaatlere bağlı olarak bir ödüllendirme ya da seçimler sonrası beklenen sonucun alınmamasından dolayı cezalandırılma aracı olarak kullanılmasının da pek çok örneğine rastlıyoruz (Kargel, 2010; Karagel, 2011).
Mevcut Statüko Nereden Köken Alıyor?
Bugün herhangi bir ilin veya ilçenin sınırlarının Cumhuriyet öncesinde de bugünkü haliyle veya buna çok yakın bir biçimde biliniyor/tanınıyor olduğunu görmek ilginç değil. Zaten TBMM Hükümeti ve ilk Cumhuriyet Meclisi’nde yeniden düzenlenen pek çok il, Osmanlı döneminde bulundukları eyalet, sancak veya livalarının isimlerini de devraldılar (Şaşmaz, 2022). Bu nedenle Türkiye modernleşmesinin ve onun bir veçhesi olarak gerçekleştirilen idari taksimat reformlarının tarihini Cumhuriyet ile başlatma yanılgısına düşmemek için Osmanlı modernleşmesine başvurmak zorunlu görünüyor.
Bu tür reformların bir ihtiyaç olarak belirmesinin tarihi genelde timar sisteminin çöküşüne dayandırılır. Ayrılıkçı hareketlerin imparatorluğu tehdit ettiği, vergilerin toplanamadığı, özetle devlet otoritesinin taşranın kılcallarında hissedilmediği ve bu kılcallardan merkeze kaynak aktarılamadığı bir bağlamda taşra idaresini düzene koyma arayışları mekânda bir hiyerarşik yapılanmanın kaçınılmaz olduğu fikrine kitlenmiştir. Bugünden baktığımızda bir şekilde birbirini kapsayan kümeler olarak kavrıyor olsak da, 1864 Vilayet Nizamnamesi’ne kadar, “vilayet”, “eyalet”, “kaza” ve “nahiye” tabirlerinin birbirinin yerine kullanıldığını görüyoruz (Bekadze, 2017). Aslında Kartal (2014), Nizamname öncesi ve sonrası arasında büyük ayrımlara işaret eden söylemin bir metodoloji ve okuma sorunundan kaynaklandığını, vilayet sistemine geçişin bugünkü anlamda “il” strüktürüne geçişi sağladığı yorumlarının gerçekçi olmadığını ve idari taskimat olgusuna yüklenen anlamın aşırı vurgulu olmasının sakıncalarından söz eder ve “mademki 1864’te il sistemine geçildi, demek ki ülke liva ölçeğinde örgütlendi” düşüncesini besleyen bakışı eleştirir.
Ulusu odağına alan merkezi devletlerin ortaya çıkmaya başladığı bu tarihsel momentte, reformların ana odağının, hâkim eğilimlere uygun bir mekânsal hiyerarşiyi tesis etmek[2] olduğu söylenebilir. Reformların mekâna tatbikinden önce, güçlü merkeziyetçi yapılanmanın ilk temellerinin 1836 yılında Sadrazamlığa bağlı Dahiliye Nezareti’nin kurulmasına kadar götüren görüşlere de rastlıyoruz (Balık ve Karakuyu, 2014). Ancak konu idari yapılanmaya geldiğinde, güçlü ve yeterince sınandığı için de güvenilir olarak algılanan Napolyon Fransası, bir esinlenmenin çok ötesinde; bir kopyalama, aktarma kaynağı olarak kendini kuvvetle hissettiriyor (Balık ve Karakuyu, 2014). Bir pilot uygulama olarak Nil, Vidin ve Silistre eyaletlerinin birleştirilerek Tuna Vilayeti’nin tesis edilmesi bu aktarımın ilk örneği olarak karşımıza çıkıyor (Gençoğlu, 2011). Bu tecrübeden alınan sonucun başarılı kabul edilmesinin ardından 1865 yılında Rumeli’de, Anadolu ve Arabistan’da yeni vilayetlerin kurulmaya başlandığını; en nihayetinde devletin tamamını kapsayacak 1864 tarihli Vilâyet Nizamnamesi ile 1871 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi’nin yürürlüğe girdiğini görüyoruz (Bekadze, 2017). 1864 ve 1871 düzenlemeleriyle birlikte önceki geçici tedbirlere nazaran taşra idaresinin baştan ele alınarak köklü ve yeni bir örgütlenmeye gidildiğine dikkat çeken Gençoğlu (2011), bunu “Türk idare tarihinde bir dönüm noktası” olarak tarif ediyor. Ancak Kartal (2013) bu aşırı yoruma karşı çıkarak, Tanzimat’ın ilanından sonra mülki idare sisteminde yapılan düzenlemelerin radikal olarak adlandırılamayacağını, bu reformların hiçbirisinin Osmanlının taşra yönetimine işlerlik kazandırmadığını, ortaya konan her yeni uygulamanın başka sorunlar doğurduğunu belirtiyor. Apan (2015) ise reform girişimleri sonucunda mülki idarenin geçirdiği aşamaları, radikal değişikliklerden çok evrimsel bir gelişmenin ürünü olarak görmenin daha sağlıklı bir yorum olacağını belirtiyor.
Fransa taşra yönetim sisteminden yararlanarak oluşturulan bu yeni mülki yapılanmada en üstte tanımlanan kademenin, eskinin beylerbeyli(k)ği, döneminin eyaletleri olarak bilinen birimlerin bir araya gelerek oluşturdukları vilayetler (Özkan, 2017) olduklarını, iki nedenle dikkatimizden kaçırmamamız gerekiyor. Birincisi, bugün bir idari kademe olarak bölge tartışmalarında da karşımıza çıkan üst kademe teşkilinde alt kademelerin mevcut haliyle muhafazası geleneğinin izlerini burada görebiliyoruz. İkincisi ise, Osmanlı’da bugünkü terminolojiyle “bölge” ya da “eyalet”e karşılık gelen “vilayet” ismini[3], bugün il kademesiyle eş anlamlı olarak kullanıyor olmamız. Hiyerarşik olarak yukarıdan aşağıya ikinci sırada bulunan “liva (sancak)”nın 1921 ve 1924 Anayasaları ile “vilayet”in isim ve statüsünü devralması; başka bir ifadeyle coğrafi olarak vilayetlerin, içerik olarak da livaların kaldırılmış (Kartal, 2013) olması, imparatorluk mimarisinden üniter devlet mimarisine geçiş yaparken bugünün “il”lerinin o dönem “bölge”ye eşdeğer olarak kavranmış olabileceğini göstermesi bakımından ilginç.
Ancak “il”i “şehir”le eş anlamlı kullanmanın doğru olmadığını, il tanımının şehirden daha fazlasını ifade ettiğini dile getiren yazın bu tespitin o kadar da anlamlı olmayabileceğini imliyor. Hatay-Antakya, Kocaeli-İzmit, Sakarya-Adapazarı ve İçel-Mersin[4] gibi bazı illerin idari alanlarıyla ve il merkezlerine verilen adların birbirinden farklı oluşunun yarattığı karmaşa (Özçağlar, 2003) bir yana, bu farklılaşmanın kapsayıcılıkla ilgili başka bir yere işaret ettiği görülüyor.
19. yüzyılda idarî/mülkî alanda yapılan reformları, devlet ve toplum ilişkilerinde yeni bir safhanın başlangıcı olarak tarif eden Aygün (2010), bu aşamada taşrada en küçük idarî birimden sancak merkezine varıncaya dek oluşturulan idare meclisleri, belediye, esnaf ve ticaret odaları gibi örgütler aracılığıyla halka, temsilcileri (:ayân ve eşraf) aracılığı ile belirli ölçüde yetki aktarıldığını söylüyor. Özdiş (2009) de, aşırı merkezileşmenin damgasını vurduğu bir dönem olarak bilinen II. Abdülhamit döneminde bile, İstanbul tarafından yapılan idari düzenlemelerde taşra eşrafının ya da yerel seçkinlerin taleplerinin dikkate alındığını teyit ediyor. Bir örnek olarak Of’un önce Lazistan Sancağı’na bağlanmasını ve kısa bir süre sonra yeniden Trabzon merkez sancağına iadesini içeren idari sınır değişikliklerinde görüldüğü üzere, yerel elitlerin yaptığı baskının nihai karar üzerinde hayli etkili olduğu görülüyor (Özdiş, 2009). Vilayetlerin tüzel kişiliğinin kabul edilerek vilayet meclislerine yetki ve sorumluluk verilmesi ve mülkî idare dairelerinin sınırlarının daraltılması konusunda yaygınlaşan bir elit baskısından söz ediliyor (Burgaç, 2019). Öncesinde bariz bir yetki tekelinden söz edilirken Tanzimat dönemi ve sonrasına ait idarî taksimat kararlarında artık merkezî idarenin yanı sıra yerel unsurların da etkili oldukları görülmeye başlanıyor.
Bu çözümlemede eksik olanın, yerele yetki devrinin merkezileşme eğilimleriyle çeliştiği ve gücü dağıtma hevesindeki bir “yerelleşme” eğiliminin mevcut olduğu iması olduğunu fark etmek gerekiyor. Ortaylı’nın (1978) isabetli bir şekilde tespit ettiği üzere, bu dönemde yerel yönetimlere yapılan yaygın vurgu ne Batı’da ne de Osmanlı İmparatorluğu’nda demokratik bir tutumdan kaynaklanmıyor. 16. yüzyıldan itibaren aşamalar halinde tımar sisteminin bozulması ve iltizam sisteminin bunun yerine ikame etmesiyle birlikte, merkezi otoritenin idari reformlar yoluyla yerel güç merkezleri üzerindeki kontrolünü sürdürmeye çalıştığını söylemek daha doğru olur (Şinik, 2014). Aynı dönemde kapitalizmin Osmanlı topraklarına yayılmasının da beraberinde bir merkezileşme eğilimi getirdiği görülüyor. Şinik (2014), ekonomik bütünselliğin inşası için tebaasını homojenleştirme çabasının imparatorluğu bu dönemde reformlara zorlayan bir diğer önemli neden olduğunun altını çiziyor. Bu nedenle mülki idari yapıda gerçekleştirilen düzeltmeleri de devletin merkeziyetçi karakterini güçlendirmeye yönelik olarak okumak yerinde olacaktır. Merkezi denetimin, dönemin artan ulaşım ve haberleşme imkanlarından faydalandığının da bu noktada altını çizelim (bkz: Cavlak, 1990).
Diğer pek çok sosyal olguda karşımıza çıktığı gibi, Türkiye Cumhuriyetine miras kalan ve bugüne taşınan mülki idari taksimat biçiminde ve idari kademelerde bir kısır döngü içerisinde cereyan eden ve kısa aralıklarla ortaya konulan eklemeci (incrementalist) düzenlemelerle yetinilerek köklü değişikliklere gidilmemiş olsa da (Kartal, 2013), 1921’de kabul edilen Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, yeni devletin kurucularının “merkeziyetçiliği azaltma ve vilayet idarelerinin yetkilerini arttırma” vizyonlarını kısmen yansıtması bakımından önemliydi (Burgaç, 2019). Bu adem-i merkeziyetçi söylemin benimsenmesinde savaş sırasında kontrol altında tutulmak istenen azınlıkların rolü olduğu kadar, savaş esnasında yerel-bölgesel direniş liderlerinin yardımına ihtiyaç duyulmasının da payı vardı (Şinik, 2014). Ancak 1924 anayasasıyla birlikte bu eğilim tam tersine dönecek, bu tarihten sonra tartışmalar daha ziyade il ve ilçe sayıları üzerinden ilerleyecektir (bkz.: Karagel, 2010; Şaşmaz, 2022; Yıldız, 2022).
Mülki idare, Cumhuriyetin ilanından sonra, ulus devletin kurulma sürecinde kritik bir rol oynadı ve ulus inşası süreci ile yeni rejimin korunması[5] ve yaygınlaştırılması işlevlerini üstlendi (Cavlak, 1990; Çiner ve Karakaya, 2013; Şi̇ni̇k ve Görgün, 2015). Bu yönüyle Cumhuriyet yönetiminin selefini her bakımdan eleştirmesine rağmen, onun merkeziyetçi-bürokratik mirasına sıkı bir şekilde sahip çıktığını görüyoruz (Şinik, 2014). Şi̇ni̇k ve Görgün (2015), 1923 yılında Cumhuriyet’in ilan edilmesi ile başlayan süreçte 1921 Anayasası’nın öngörmüş olduğu adem-i merkeziyetçi söylemin giderek unutulmaya yüz tutulduğunu, 1913 tarihli Vilayet Kanun-i Muvakkati’nin merkeziyetçiliği yumuşatan hükümlerinin, 1923–1928 yılları arasında[6] teker teker uygulamadan kaldırılmaya başlandığını hatırlatıyor. Bu bakımdan 1924 Anayasa tasarısının gerekçesinde, adem-i merkeziyetin federasyon yönetimleri için uygun olduğu, Türkiye gibi ülkeler için ise vatanın birliğinin korunması açısından merkeziyetin tercih edilmesi gerektiğinin bildirilmesi oldukça dikkat çekici (Şinik ve Görgün, 2015).
1930–1931 yıllarında kapsamlı bir yurt gezisine çıkan Mustafa Kemal’in “mevcut idari taksimatın coğrafi yapı, iktisadi münasebetler, kentlerin gelişim potansiyelleri ve demografik yapıları göz ardı edilerek belirlendiğini ve bu durumun devlet idaresi açısından bir verimsizliğe ve israfa yol açması nedeniyle yeni bir idari taksimata ihtiyaç olduğu” direktifleri ışığında Dâhiliye Vekâleti tarafından hazırlanan kapsamlı bir raporda, hiçbir zaman uygulanmayacak üç farklı seçenek halinde daha rasyonel idari taksimat planları hazırlandığını görüyoruz (Yıldız, 2022).
Her ne kadar, I. Dünya Savaşı’nın ardından tam olarak çözülemeyen ve yeni bir savaşın koşullarını hazırlayan paylaşım krizinin devletleri otoriter yöntemler benimsemeye sevk ettiğini bilsek de Cumhuriyet’in merkeziyetçi eğilimlerinin çağın ruhunun ötesine geçtiğini görüyoruz. 1925’te rejimin iki varoluşsal tehdit olarak algıladığı Kürtlük ve Şeriatçılık gibi iki unsuru bünyesinde barındıran Şeyh Said isyanıyla birlikte…
Türkiye örneğinde mülki idarenin uzun tarihindeki en köklü dönüşümü için 2002 sonrasını beklemek gerekti. Bu dönemde gündeme gelen reformlarla, merkezi yönetimin yetki ve sorumluluklarını mülki idare yerine yerel yönetimler üzerinden taşraya aktarma yoluna gittiği görülür (Alpan, 2015). 2004'te ve 2012'de[7] çıkarılan yasalarla alışılagelmiş yerel yönetim tartışmalarından farklı bir yola girildiğini ve büyükşehir belediyelerinin sınırlarında, örgütlenmesinde ve işleyişinde olağanüstü değişiklikler ve düzenlemelerin gündeme getirildiğini görüyoruz. Karagel ve Karagel (2014b) bu hamlelerle temelde “şehir” ve “belediye” olguları ile hiç bağdaşmayan kompleks bir yapının ortaya çıktığını ve Türkiye mülki idaresinin, merkezi yönetim, yerel yönetim ve büyükşehir yönetimi olmak üzere üçlü bir yapıya kavuştuğunu iddia ediyor. Büyükşehir ölçeğinin mülki sınırlara genişlemesinin, görev sahası içerisinde yüzlerce büyüklü küçüklü yerleşim biriminin ortak ihtiyaçlarının ihale yöntemiyle karşılanması gibi bir zorunluluk dayattığını belirten Alpan (2015), merkeze hâkim olan siyasi iktidarların, yerelin önemli bir kısmında kendi partisinden belediyeler aracılığıyla iş yapma alışkanlığının bu düzenlemelerde etkisi olduğunu söylüyor.
Karagel ve Karagel, büyükşehir belediyelerinin sınırlarının il mülki idare sınırlarına kadar genişletilmesiyle başlayan reform girişimlerini “kabine sistemi” yerine “başkanlık sistemi”, “üniter devlet yapısı” ve “il idaresi” yerine “konfedere ya da federe devlet yapısı” modeline doğru bir gidişin işareti olarak yorumluyor (2014b). Kürt açılımı döneminde gündeme gelen bu düzenlemelerin bu hedefi gerçekleştirmek için mi getirildiği konusu, Kürt meselesinin halen ülkedeki herhangi bir yönetim tartışmasının bel kemiği olmayı sürdürdüğünü gösteriyor. Çoğunluğun yararına olacak bir düzenleme yanlışlıkla Kürtlere de belli haklar tanıyacak olduğunda konunun üstünün alelacele örtülmesi gibi talihsiz bir gelenek halen kamusal düşüncede hâkim.
Erbaş (2018), 1980 sonrası idari sınır değişikliklerini, kentsel gelişmenin yönlendiricisi olmaktan çok, uluslararası sermayenin yönlendirdiği mekânsal değişimin yasallaşmasına olanak sağlayan bir enstrüman olarak tanımlamanın daha doğru olacağını söylüyor. Bu bağlamda kurumlar-arası yetki, görev ve sorumluluklar açısından yeni uyuşmazlıkların meydana geldiği sınır değişikliği kararlarının bir strateji olarak uygulandığı anlaşılıyor.
Merkez-Yerel İkiliğinde Ara Kademeler: Bucak ve Bölge
Türkiye’de en küçük idari kademe olan köyler, gerek merkezi yönetim bütçesinden düzenli bir pay alamamaları, gerekse de önemli bir bölümünün öz gelirlerinin bulunmaması nedeniyle, mali açıdan merkezi yönetime tam bağımlı; yerellikleri, karar organlarının seçimle gelmesi dışında işlevsel olmayan birimler olarak karşımıza çıkıyor (Çiner ve Karakaya, 2013). Bu nedenle bu birimleri merkezi yönetim hiyerarşisine bağlayan ara birimin niteliği köyün etkinliğinin en önemli belirleyeni durumunda.
Ancak Türkiye’deki idari yapılanmanın 2000’lerden itibaren sürüklediği öncelikler bu ara birimi kaldırarak kır ve kent arasında yaşanan gerilimi önemli ölçüde arttırdı. Bu bakımdan neoliberal gündemle uyumlu olarak 1980’li yıllarda faaliyetlerine uygulamada son verilen ve aşamalı olarak işlevsizleştirilen bucak kademesi, 2014 yılında mekânsal hiyerarşiden tamamen çıkarıldı. Karagel ve Karagel’in (2014b), merkezi idarenin temeli olan ilçe ile yerel idarenin temeli olan köy arasındaki bağlantıyı sağlayan stratejik bir birim olarak tarif ettiği bucaklar, köylerin devletle olan işlerini büyük ölçüde yerinde çözerek köylünün her fırsatta kaymakamlıklara veya valiliklere akın etmesini önlemekteydi (Özçağlar, 2005; Karagel, 2010; Karagel, 2022).
Buna karşın Balık ve Karakuyu (2014), geçmişte kırı organize eden nahiye-bucak yapısının günün ihtiyaçlarına yanıt vermekten uzak olduğunu belirtiyor. Erbaş (2018), 2004’e kadar kent-kır arayüzü ve çevresindeki gelişimin, belde belediyelerinin sahip olduğu yetkiler nedeniyle, büyükşehir belediye yönetiminden bağımsız şekilde gerçekleştiğini ve bu dönemde kentsel gelişiminin bağımsız rant odakları yaratacak şekilde kontrolsüz gelişmesinde bu kademenin önemli sorumlulukları olduğunu hatırlatıyor. Buna rağmen Türkiye’de kırsal alan planlamalarında yaşanan başarısızlıkların temelinde yatan en önemli sorunlardan birinin bu kademenin yokluğuyla ilişkisi ikna edicidir (Karagel 2010).
Bir alt-ara kademe olarak bucağın devre dışı kalmasıyla eşzamanlı olarak devlet mimarisinde bir üst-ara kademe olarak bölgenin teşekkülü kapitalist üretim ve dağıtım ilişkilerinin optimizasyonu için bir gereklilik olarak dile getiriliyor. Bu bakımdan “mekân farklılıklarını anlamak, yatırımları planlama ve yönlendirmek, yönetimsel açıdan kontrolün ve katılımın optimum olacağı alanları tarif etmek ve coğrafi mekânı alt mekân birimlerine ayırma gereği gibi pratik amaçlardan bölge sınırlarının belirlenmesi gündeme gelir” (Toksöz ve Gezici, 2014). Bölge, bu anlamda yerel olarak gözüne kestirdiği modern üretim ilişkilerinin tahkim edildiği kademeyi bir üst mertebeden kontrol etmenin aracı olarak talep edilir. Önceki bölümde yerelleşmenin aynı zamanda güçlü bir merkeziyeti diyalektik olarak gerektirdiği (bkz.: Özkan, 2017) önermemizi bu bağlamda tekrarlamamız gerekiyor. Hakikaten çelişkili gibi görünse de mülki idare, yerel yönetimler ile merkez arasındaki ilişkinin yönü doğrultusunda, yerelleşme-bölgeselleşme ve merkezin güçlendirilmesi gibi iki önemli politika arasında (Çiner ve Karakaya, 2013) denge bulma amacına matuf olarak yeniden ve yeniden biçimleniyor. Aslında Demir’in (2018), “üniter yapı içinde yerelleşme ilkesi kapsamında yerel yönetimlerin daha özerk bir yapılanmaya doğru geçişiyle mülki idarenin işlevsizleştirileceği” eleştirisi bu bakımdan neoliberal öncesi döneme ait bir örüntünün nostaljisini seslendirmekten ibaret.
90’lardan itibaren devletin küçülmesi, özelleştirmelere ve yerelleşmeye ağırlık verilmesi olarak özetlenebilecek neoliberal (yeni sağ) politikaları hayata geçirmek maksadıyla İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan klasik reform taslaklarında “yerel yönetimlerin güçlendirilmesi” hedefinin genelde vali ve kaymakamların güçlendirilmesine yönelik önerilerle sonuçlandığını görmek (Apan, 2015) hiç şaşırtıcı değil.
Notlar
[1] Yönetim kavramını mekânsal olarak ele almak için sosyal coğrafyanın bir dalı olan idari coğrafyaya başvurduğumuzda, devletlerin egemenliği altındaki toprakların coğrafi çevreyle ilişkili olarak yönetilmesine ilişkin ilkeleri ele almayı kastederiz (Özçağlar, 2009).
[2] Fransız Devrimi sonrası yükselen milliyetçi eğilimlerin ayrılıkçı hareketlere dönüşmesinden mülhem, Osmanlının idari reformlarını imparatorluğu parçalamak maksadıyla batılıların cebir yoluyla müdahale etme çabası olarak yorumlayan kaynaklara da rastlıyoruz. (bkz: Cavlak, 1990)
[3] İnalcık’ın, beylerbeyliğinin yalnızca “eyalet” ve “il” anlamında kullanıldığı halde, nizamnameler öncesinde “vilâyet”in hem büyük hem de küçük herhangi bir idari birimi ifade etmekte olduğunu belirttiğini (1995) de analım.
[4] 2002’de yapılan bir düzenlemeyle İçel ismi kaldırıldı ve il adı da şehirle aynı olacak biçimde Mersin olarak kullanılmaya başlandı.
[5] Doğu Anadolu Bölgesi’nde Cumhuriyet sonrası 32 farklı dönemde çıkarılan kanunlarla il, ilçe, bucak ve köylerin idari statülerinde 219 değişiklik ve düzenleme yapılmış olması bu bağlamda çarpıcıdır (Kargel, 2010).
[6] Şaşmaz’a (2022) göre, Cumhuriyet Dönemi’nde idari taksimatının en belirgin dönemi, 1927–28 yıllarını kapsar.
[7] Karagel ve Karagel (2014a), 2012’de yürürlüğe giren 6360 sayılı kanunla farklı siyasi iradelerden oluşan il özel idarelerinin kaldırılması ile hem yerelin, hem de merkezi otoritenin mekân yönetimindeki siyasi etkinliğinin belirgin bir biçimde artırıldığını ve “büyükşehir” başlığı altında özel bir yapıya dönüştürüldüğünü belirtiyor. İl Özel İdaresi’nin yerine geçen “Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı”nın sevk idaresinin valiliklere devredilmesi, büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde hemen her projenin merkezi yönetimin istediği şekilde uygulanabilmesine olanak vermesi yüzünden hâkim merkezileşme eğilimlerini hepten güçlendirdi (Karagel ve Karagel, 2014a).
Kaynaklar
Akbal, F. (1951). 1831 Tarihinde Osmanlı İmparatorluğunda İdari Taksimat ve Nüfus. Belleten, 15(60), 617–628.
Apan, A. (2015). Türkiye’de Mülki İdare: Tarihsel Gelişimi ve İşlevsel Dönüşümü. TİAV: Türk İdari Araştırmalar Vakfı, Ankara.
Aygün, N. (2010). Osmanli Devleti’nde İdarî Taksimat Alanındaki Düzenlemelerin Taşradaki Yansımaları: Vakfikebir, Şarli Ve Tonya Örneği (1840–1918). Journal of Black Sea Studies, 7(26).
Balık, H., & Karakuyu, M. (2014). Türki̇ye’de Mülki̇ İdari̇ Taksi̇mata İli̇şki̇n Yasal Mevzuatın Değerlendi̇ri̇lmesi̇ Ve Sorunlar. Marmara Coğrafya Dergisi (30), 126–139.
Bekadze, I. (2017). Osmanlıda Kullanılan Vi̇lâyet Tabi̇ri̇ Üzeri̇ne. Karadeniz Uluslararası Bilimsel Dergi, (36), 240–268.
Burgaç M (2019). İmparatorluktan Cumhuriyete Devreden Bir Sorun: Mülkî Taksimat. History Studies 11 (1), 75–90.
Cavlak, T. (1990). Cumhuriyet Döneminde İdari Taksimat ve Mülki Teşkilat (1923–1950), Fırat Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Elazığ.
Çi̇ner, C. U. & Karakaya, O. (2013). Merkez-Yerel İlişkileri ve Mülki İdarenin Dönüşümü. Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, 68(02), 63–93.
Çolak, Ç. & Çolak, D. (2023) Türkiye Cumhuriyeti Mülki İdare Tarihinde İlçeye Dönüştürülen İller, ÇTAD 19(37), 1–35.
Demi̇r, K. A. (2018). Yerelleşme ve İdari̇ Coğrafya Bağlamında Türk Mülki̇ İdare Si̇stemi̇. Ege Coğrafya Dergisi, 27(2), 195–212.
Efe, M. & Aydın, B. S. (2009). İdari Sınırlara Dayalı Planlamanın Değiştirilebilirliği ve Havza Temelli İl Sınırları Önerisi, Ege Coğrafya Dergisi, 18(1–2) ss. 73–84
Erbaş, A. E. (2018). İstanbul Metropoli̇ten Alanı’nda 1980 Sonrası Kentsel Geli̇şme Di̇nami̇kleri̇ ve İdari̇ Coğrafyada Sınır Deği̇şi̇kli̇kleri̇. Mehmet Akif Ersoy Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 5(1), 17–38.
Gençoğlu, M. (2011). 1864 ve 1871 Vilâyet Nizamnamelerine Göre Osmanlı Taşra İdaresinde Yeniden Yapılanma. Çankırı Karatekin Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 2(1), 29–50.
Gül, M. F. (2021). 1933 Tarihli Bazı Vilâyetlerin İlga Kararı Sonrası Hükümete Gönderilen Telgraf ve Dilekçeler, Tarihin Peşinde: Uluslararasi Tarih Ve Sosyal Araştırmalar Dergisi, 25, 291–313
Kartal, N. (2013). Tanzimat’tan Cumhuriyet’e Osmanlı’da Mülki İdare. Akademik Yaklaşımlar Dergisi, 4(1), 1–24.
Karagel H. (2010). Tari̇hsel Süreç İçeri̇si̇nde Doğu Anadolu Bölgesi̇ndeki̇ Mülki̇ Yöneti̇m Alanlarının İdari̇ Coğrafya Anali̇zi̇, Fırat Üniversitesi Doğu Araştırmaları Dergisi (9), 41–62).
Karagel, H. (2011). Türki̇ye’de Mülki̇ İdare Alanlarının Beli̇rlenmesi̇ ve Sorunları Üzeri̇ne. Nature Sciences, 6(1), 57–69.
Karagel, H. (2012). Mülki İdare Sınırlarının Belirlenmesi ile İlgili Kuramsal Yaklaşımlar ve Türkiye’deki Geçerli Uygulamalar, Ankara Üniversitesi, Türkiye Coğrafyası Araştırma ve Uygulama Merkezi (TÜCAUM), VII. Coğrafya Sempozyumu 18–19 Ekim 2012, Bildiriler Kitabı, s. 96–106, Ankara
Karagel, H., & Karagel, D. Ü. (2014a). Türkiye’de Büyükşehir Belediyelerini Esas Alan 6360 Sayılı Kanunun İdari Coğrafya Analizi, Procedia: Social and Behavioral Sciences (120), 176–185.
Karagel, H., & Karagel, D. Ü. (2014b). Türkiye’de İdari Yapılanma Sürecinin Coğrafya Analizi (1923–2013), IASSR, International Association of Social Science Research, (2) Special İssue, 10–32
Karagel, H. (2022). İdari Coğrafya Kuramsal Çerçevesi Kapsamında “Şehirsel /Kentsel İdari Alan” Kavramının Analizi, KSİÜ Sosyal Bilimler Dergisi 19(3), 1562–1586.
Kartal, N. (2014). İl Sistemine Geçiş Sorunsalı: Türkiye’de 1864 Vilayet Nizamnamesi ile İl Sistemine Geçilmiş midir?. Uluslararası Yönetim İktisat ve İşletme Dergisi, 10(23), 279–294.
Kılınç, G. (2007) Türkiye’deki İlçelerin Kentleşme Derecelerine Göre İl Olma Potansiyellerinin Değerlendirilmesi, İTÜDERGİSİ/a 6(1), 66–78.
Ortaylı, İ. (1978). İmparatorluk Döneminde Mahalli İdarelerin ve Belediyeciliğin Evrimi, içinde: Türkiye’de Belediyeciliğin Evrimi (Ed.: İlhan Tekeli- İlber Ortaylı, Ergun Türkcan), Türk İdareciler Derneği Bilimsel Araştırma Dizisi: 2, 3–24, Ankara.
Özçağlar, A. (2003). Türki̇ye’de Yapılan Bölge Ayrımları ve Bölge Planlama Üzeri̇ndeki̇ Etki̇leri̇. Coğrafi Bilimler Dergisi, 1(1), 3–18.
Özçağlar, A., (2005). Türkiye’de Mülki İdare Bölümlerinin İdari Coğrafya Analizi. Coğrafi Bilimler Dergisi, 3 (1), 1–25.
Özçağlar, A. (2009). Türkiye’deki Yerel Yönetim Alanlarının İdari Coğrafya, Ulusal Kalkınma, Yerel ve Bölgesel Planlama Bakımından Önemi. IV. Ulusal Yerel Yönetimler Sempozyumu: Ulusal Kalkınma ve Yerel Yönetimler (19–20 Ekim) Bildiri Metinleri, 301–315.
Özdi̇ş, H. (2009). Vadi̇de İkti̇dar Oyunlari: Of’ta Hâki̇mi̇yet Mücadelesi̇. Uluslararası Karadeniz İncelemeleri Dergisi, 6(6), 161–177.
Özkan, E. (2017). 19. Yüzyilda Osmanli Devleti̇’ni̇n İdari̇ Taksi̇mati (1839–1914), Fırat Üni̇versi̇tesi̇ Sosyal Bi̇li̇mler Ensti̇tüsü, Yayımlanmamış Doktora Tezi̇, Elazığ.
Şaşmaz, H. Ç. (2022). İdari Yapılanmalara Dair Hukuki Düzenlemeler. Uluslararası Türk Dünyası Araştırmaları Dergisi, 5(1), 53–72.
Şi̇ni̇k, B. (2014). Türkiye’nin Mülki̇ İdare Sisteminde Merkezi̇yetçi̇li̇ği̇n İnşası (1923–1949), İstanbul Üni̇versi̇tesi̇ Sosyal Bi̇li̇mler Ensti̇tüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi̇
Şi̇ni̇k, B. & Görgün, Ç. (2015). Erken Cumhuriyet Döneminde Türkiye’de Merkezileşme Arayışları: Mülki İdarede Yeniden Yapılanma. Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, 69(4), 777–805.
Tavukçu, İ. (2020). Milli Mücadele Döneminde TBMM Hükümeti’nin İdari Taksimat Alanında Yaptığı Düzenlemeler. Tarih ve Gelecek Dergisi, 6(2), 721–758.
Toksöz, F. & Gezici, F. (2014). Türkiye’de Bölgesel Yönetim: Bir Model Önerisi, TESEV Yayınları
Yıldız, M. (2022). Atatürk’ün Direktifleri ile Türk İdare Teşkilat Ve Taksimatında Bir Reform Girişimi: 1931 Dâhiliye Vekâleti Raporu. Uluslararası İktisadi Ve İdari İncelemeler Dergisi, (36), 151–174.
